“12.1%、9.9%、18.7%”这三个数字是2013年，210家级经济开发区(以下简称“国家级经开区”)生产总值、税收收入、进出口占全国的比重。除此之外，实际使用外资和外商投资企业投资金额也超过了3700亿元，继续成为外资进入中国的重要的区域。

　　虽然这些经济数字可以佐证国家级经开区的地位，但是在国家级经开区30周年的当口，随着自贸区、经济带等一系列概念的推出，经开区却淡出了人们的视线。

　　定位转变

　　2010年后，国家级经开区数量由54个激增至215个。一位要求匿名的经开区系统人士直言，这些新增的经开区水平普遍较低，牌子发得过多，“大家拼命搞开发区，搞扩区挂牌子，但是很多都是想引入政策优势，自身的产业不足的现实却不考量，可能还是依靠土地财政维持发展。”“经开区是原来政府主导型的典型模式，政府搭平台来集聚资源。在现在经济新常态下，经开区必须调整定位，转型发展。改变过去以土地、优惠政策来吸引企业的方式。”上海财大财经研究所城市经济与管理研究中心副主任王小卫在接受中国房地产报记者采访时表示。

　　纵观国家级经开区30年历程，由于缺少资金，以优惠政策来招商引资一直是其最重要的发展模式，这也导致了“投资依赖症”的出现。近年来，随着新一轮国际金融危机所带来的全球经济格局的改变，国内外经济形势发生了翻天覆地的变化。在国内，人口红利逐渐消退，土地、资源、能源的约束压力增强，新技术革命降低了土地等传统要素的重要性。在外部，欧美市场因为金融危机而出现疲弱，海外市场需求不振，出口导向的制造业拉动模式面临挑战。同时，传统经济要素的价值下降，降低了一些远离城市中心的开发区的吸引力和传统优势。

　　因为国内耕地有限以及人口形势正在面临重大的变化，从开发区的总体规模来看，开发区应该走集约化的道路，而不是扩张，逐渐成为共识。

　　“从刚开始到现在，经济开发区的功能定位各种各样，第一个是产业聚集，第二个是基础设施建设聚集地，第三个是对外开放的窗口。但是，随着国家经济社会的发展，很多原来的职能定位是不合适的。”商务部国际贸易经济合作研究院研究员梅新育认为。

　　“经济开发区发挥过一些功能和作用，现在很多开发区都成了政府的融资平台、借债平台，甚至有的已经沦为借债包袱，现在必须转型。原来开发区主要是运用高强度的资源优势，包括土地、税收、资金的优惠等条件来吸引企业。今后不能再靠这种方式招商引资。另外，市场化的要求下，政府行政的布置对产业结构的要求，对开发区的冲击是比较大的，政府也不能无限度地负债。”王小卫说。

　　规划里的风向标

　　9月4日，在商务部、国土部、住建部共同召开的全国国家级经济技术开发区工作电视电话会议上，国务院副总理汪洋强调，开发区的未来方向是，加速转型升级，实现创新发展。他还提出，要完善开发区考核体系，重点考核创新能力、投资环境、品牌建设、知识产权保护等内容，引导开发区走质量效益型发展之路。

　　两个月后，11月21日，《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》(以下简称《意见》)对外发布。专家认为，此时发布这一意见，有利于国家级经开区走出发展困境，重新确立发展定位，实现转型升级，继续担负改革试验田和开放排头兵作用。

　　《意见》明确提出推进体制机制创新，鼓励国家级经开区创新行政管理体制，简政放权，加强事中事后监管，严控债务风险。进一步下放审批权限，支持国家级经开区开展外商投资等管理体制改革试点。

　　《意见》指出，研究支持中西部地区国家级经开区承接产业转移的金融、土地、人才政策，继续对中西部地区国家级经开区基础设施建设项目贷款予以贴息。支持符合条件的国家级经开区按程序申报设立海关特殊监管区域。

　　在产业升级方面，大力推进科技研发、物流、服务外包、金融保险等服务业发展，增强产业集聚效应。在培育战略性新兴产业的同时，要因地制宜确定重点领域，避免同质竞争。

　　意见也明确，国家级经开区必须严格土地管理，严控增量，盘活存量，坚持合理、节约、集约、高效开发利用土地。加强土地开发利用动态监管，加大对闲置、低效用地的处置力度，探索存量建设用地二次开发机制。

　　“经济开发区的转型还是要和新型城镇化相结合，居业联动、产城一体。为当地城市做好多元化的服务。经济开发区还是要在政府主导下，发挥市场的作用。政府划定区域概念，哪些企业进驻开发区，企业享受政府怎样的优惠政策。在这个框架下，政府加强规划设计，考虑产业的龙头企业的市场观念，激活企业在运行中的活力。”首都经济贸易大学土地资源与房地产管理系主任赵秀池告诉中国房地产报记者。

　　而国家级经开区发展由硬环境见长向软环境取胜转变，体现的则是阶段性的建设思路转变。在专家看来，未来的软环境建设，一方面要打造为留住人才而建立的配套体系，另一方面要体现政府的公共服务职能的建设。

　　10月31日，在第二届“国家级经济技术开发区对话500强”论坛上，商务部外国投资管理司副司长邱丽新介绍，今后一个时期，商务部在促进转型升级方面，以及更加有效吸引外资方面也会从四个方面进行支持。

　　一是提升园区的发展水平。，近年来，国家级经开区在招商引资方面是政府主导、自主发展。以后一是要做好招商引资的工作，同时也避免开发区的产业实现在这个同质化的竞争过程中造成资源的浪费。二是探讨建立投资环境的标准体系。探讨和相关机构建立一个国家级开发区的投资环境的综合标准，借鉴国际惯例，通过第三方的介入，来全面使国家级经开区的投资环境符合国内外投资者的需求。三是要进一步发挥国际合作的优势。未来尽快建立生态园国际合作的工作指南，并且建立指标体系。四是完善招商引资平台，商务部也是按照市场化的原则努力提高一系列展会、论坛的实效性，为开发区和投资者提供更加专业化和国际化的交流平台。

　　“经济开发区的市场化可以做，而且可以开辟不小的新空间。打破地方国有资本的区域藩篱，将东部国有资产重组、发展与中西部吸纳产业转移、减轻和化解地方债务风险结合起来，是一条有潜力的发展道路。”梅新育说。

　　为未来探路

　　目前，国家级经开发区已经形成了诸多具有代表性的产业集群，如苏州工业园区的电子信息产业集群、天津开发区的通讯产业集群、宁波开发区的石化产业集群。但产业集聚效果初步显现的同时，产业同质化现象也变得突出。

　　有研究显示，国家级经开区主导产业中结构趋同性较强的行业，主要集中在新能源产业、新材料行业和信息技术行业。

　　“一些国家级经开区产业核心技术掌握较少，原创能力不足，发展重点不明晰，产业雷同等苗头性问题较为突出，符合战略性新兴产业特点和要求的资本市场也不完善。”中国开发区协会会长师荣耀告诉记者。

　　按照国家的战略，未来30年，国家级经开区将进一步服务于国家开放性经济发展战略、服务于区域经济发展战略、服务于产业主导的新型城镇发展战略。

　　目前在相对成熟的国家级经开区，转型升级的定位探讨已经开始进行。

　　“对天津开发区来说，产业结构的转型升级是未来转型升级的主要发力点。”天津开发区管委会主任许红星表示，天津仍然以发展现代制造业为主，这是天津的强项，今后将着重转型升级，高端服务业和生产性制造业可以大量聚集。

　　据许红星介绍，1984年~2013年，天津开发区累计实现GDP约16000亿元，工业产值51000亿元，财政收入3400亿元，固定资产投资4500亿元，成为天津市最大的增长极。天津将在与开发区密切相关的投资和贸易便利化、土地流转和利用、金融创新、审批制度改革等重点领域取得突破，获得新经验。

　　在广州，广州开发区成为中欧区域政策合作的试点地区满一周年。“与欧盟合作的第一年，我们还有很大的提升空间和潜力。”广州开发区发改局有关负责人表示。

　　据统计，截至2013年，欧盟国家在广州开发区投资企业累计116家，累计投资总额18亿美元。去年欧盟投资企业实现产值274亿元;全区对欧盟进口总额18.9亿元，出口总额19.4亿美元。近期，广州开发区梳理建立了第一批中欧合作示范项目，包括中欧岭南创新创业科教园、中欧产业发展中心等5个中欧合作示范园区项目。

　　“东部城市可以用更加商业化的运作方式向平台化发展，走向市场化的产业集聚，这种方式要考虑各区域的产业优势和资源优势。上海浦东有四大开发区，现在正和自贸区接轨。但是依托上海的政策优势，依托自贸区只能是一部分，也不可能是所有的。一部分可能是完全推向市场，另一部分要自动升级，从产业集聚向平台经济转变，进一步转化为服务平台。”王小卫告诉中国房地产报记者。

　　而在国家级经开区转型的同时，房地产开发也成为其中的焦点。

　　早前，一些开发区在靠产业无法更好发展的同时，也存在拿出一部分土地大规模卖地，搞实体经济、房地产开发、商业开发的现象，这种方式也成为国家级经开区被诟病的因素之一。

　　2月26日，国务院办公厅发文称，同意将湖南望城经济开发区在内的5个经济开发区升级为国家级经济技术开发区。其中值得一提的是，在国务院办公厅的复函中，均明确要求，必须严格实施土地利用总体规划和城市总体规划，按规定程序履行具体用地报批手续;必须依法供地，以产业用地为主，严禁房地产开发，合理、集约、高效利用土地资源。

　　“开发区的建设离不开房地产，政府有时候也需要考虑财政成本，所以拿出一部分土地创收，适当的房地产开发也是可以的。但是，政府要把握主导方向，开发区的房地产开发要为开发区服务，从开发区的主导功能出发，给进行配套相应的房地产。”赵秀池说。

　　中关村“343”模式

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　　中关村的一条重要发展经验，就是始终围绕人才、技术、资本、信息、市场及政策等要素不断创新，并努力将其提升到国家战略层面的高度。

　　在创新领域，中关村从三个层面展开。一是人才引进培育上创新。加快推进国家级人才特区建设，通过13个方面的政策扶持，进一步提高对高端创新人才的培育力、吸引力和凝聚力。二是支持市场开拓上创新。一方面加大新技术新产品应用推广力度，另一方面支持自主创新企业承接重大工程。三是优化资本运作上创新。初步形成了“一个基础、六项机制、十条渠道”的投融资模式。

　　如果说开发区是经营企业的企业，那么中关村就是经营园区的园区，是北京各个产业园区集聚高端产业项目的核心平台。

　　在平台经济转变过程中，中关村从四个层面入手。一是做好园区建设平台。2010年4月，北京市委、市政府整合示范区“一区十园”的开发建设优质资产，设立中关村发展集团。集团有三大核心业务：股权投资、园区发展、科技金融。二是做好技术服务平台。2006年中关村依托区内的高等院校、科研机构、转制院所和示范区企业实验室，建立了中关村开放实验室。三是做好创业孵化平台。中关村的创业平台已经走出传统的地产孵化模式，完成了向专业型、投资型、产业链型孵化器的蜕变升级;四是做好中介服务平台。中关村成立有科技中介服务协会向园区内企业提供“一站式”、“一体化”的中介服务。

　　转化为服务平台是开发区的导向，也是所有开发区从最初的粗放模式向精细化发展的必由之路。中关村服务内容主要包括三个方面：一是政策供给。从科技园区管理条例到产业扶持政策，再到鼓励创新的各项条例，目前在全国实施的科技创新政策几乎都是在中关村先行先试取得经验后向全国推广的;二是资源整合。从最初的电子一条街到一区五园到一区十六园，基本覆盖了北京各个行政区;三是创新引导。中关村通过设立专项创新资金，实行创业投资机构风险补贴等方式，积极发挥政策、资金导向作用。