目前，我国保障房建设遭遇困境：一方面，全国的商品房价格高企，庞大的城镇中低收入者无法通过商品房解决住房问题，亟需政府提供住房保障。一方面， 在建和待建的保障房进展缓慢，而建成的保障房却出现空置浪费现象。这表明保障房建设出现了无法达到预期目标的问题。现实要求我们探索突破困境的新路子，才 能满足广大中低收入者对保障房的迫切需求。

　　一、保障房建设困境的成因剖析

　　根据保障房建设的责任分工，在中央政府补贴部分资金后，地方政府负责筹措大部分建设资金和投入土地。目前各地政府出台了种类繁多的保障房融资方法，但就其本质而言，都是以财政支出作为最终资金来源。换言之，目前保障房建设的资金来源是财政支出。

　　由于地方政府没有专门的保障房融资渠道，只能依靠有限的财政资金来建设保障房，导致普遍出现巨大的资金缺口，所以只能尽量压缩保障房建设成本。 因为保障房建设成本主要由土地成本和建筑安装成本构成，其中建筑安装成本的价格可变幅度很小，但土地成本的价格可变幅度很大，土地位置的好坏可以决定土地 成本相差几倍、几十倍甚至上百倍，所以节省土地成本是压缩保障房建设成本的最现实选择，结果便是保障房选址基本都在城市或城镇的偏远区域，原因当然是那里 的土地成本最低廉。选址的“欠考虑”极大地削弱了保障房的吸引力，建成的保障房出现空置浪费现象便不可避免。甚至可以断言，位置偏远的保障房小区建得越 多，空置浪费现象就会越多，离建设保障房的良好初衷也就越远，结果是政府和群众都成为输家。

　　那么，能否增加土地成本投入也就是选用位置好的土地来建设保障房呢?从目前来说，这是地方政府难以做到的，原因不外乎两点：(1)在中央政府资 金投入固定的情况下，地方政府拿出越好的土地等于承担的投入比例越高。(2)位置好的土地是地方政府最好的资产和重要收入来源，地方政府不肯轻易投入。实 践已经表明，选用位置好的土地建设保障房，地方政府承受不了。选用位置差的土地建设保障房，群众接受不了。这种进退维谷的困境是土地投入关系没有理顺的结 果，也是中央政府和地方政府的财政支出责任未能理顺关系的体现。

　　为了看清土地投入关系的深层次矛盾，应从中央政府和地方政府的财政支出责任关系进行分析。目前，中央政府要求地方政府无偿划拨土地建设保障房， 也就是土地成本计价为零。这种只计量、不计价的做法有很大弊端，体现在：(1)地方政府支出责任过大，客观上导致地方政府为减轻负担而在土地投入上只求数 量、不顾质量。(2)在投入同等面积土地的情况下，投入高质量土地的地方政府明显吃亏，投入低质量土地的地方政府却不会受罚。(3)抹杀了土地作为优质资 产所应有的融资功能，保障房建设向资本市场融资的条件也随之丧失。

　　由此可见，土地成本计价问题既严重束缚着地方政府的建设积极性，又抹杀了保障房建设的融资功能，中央政府和地方政府的财政支出责任关系也就难以理顺，保障房建设激励机制更无从谈起，导致投入不足的矛盾始终无法解决，这成为保障房建设遭遇困境的根本原因。

　　二、突破保障房建设困境的关键

　　只有解决了土地成本计价问题，理顺了中央政府和地方政府的财政支出责任关系，才能破解保障房建设面临的种种难题，具体应从三个关键机制着手破 题：首先是建立有效的保障房建设激励机制。应对地方政府投入的土地进行计价，并且对不同土地单独计价，位置好的土地计价高，位置差的土地计价低，以此鼓励 地方政府多拿地、拿好地用于建设保障房，消除保障房空置浪费现象，提高资金和土地资源的利用效率。其次要建立严密的保障房建设约束机制。应对地方政府的土 地成本计价所得采取“只记账、不付现”的办法，但允许地方政府将账面的计价所得冲抵地方政府对银行的债务。通过账面到账面、定向冲抵债务的方式，约束地方 政府卖地套利的冲动，促使地方政府更节约地使用资金和土地资源。三要建立国家级的保障房建设平台机制。应由中央政府建立一个平台编制保障房资产负债表，为 理顺中央政府和地方政府财政支出责任关系、建立激励和约束机制解决技术操作问题，使中央政府和地方政府的责、权、利得以清晰界定，并使保障房建设具备从资 本市场融资的条件。

　　三、关于成立国家保障房公司的建议

　　成立编制保障房资产负债表的平台，不仅是为了理顺中央政府和地方政府的财政支出责任关系，更是为了建立一个全面涵盖融资、投资、分配、流转和物 业管理等环节的保障房运行体系，使保障房建设效率高、效果好。为此，建议国家成立国家保障房公司作为保障房建设的战略平台，承担融资、投资、管理三个主要 职能：一是融资职能。应取消地方政府各自负责保障房融资的做法，改由国家保障房公司代表中央政府统一履行保障房融资职责，发行特种国债——保障房票据。这 样做的好处是，一方面使保障房以资产证券化的方式走向资本市场，解决资金来源问题;另一方面使地方政府的负担减轻，提高地方政府的积极性。二是投资职能。 国家保障房公司统一履行保障房建设的投资职能，可以通过编制保障房资产负债表将中央政府和地方政府的支出责任、实际贡献，权益归属等情况清晰体现，不仅便 于中央政府准确考核地方政府，而且使政府在保障房建设上的投资行为能以直观易懂的方式接受群众监督。三是管理职能。除地方政府负责保障对象资格审核、房屋 分配方案等审批职能外，应由国家保障房公司统一负责保障房的登记、结算、流转和物业维护等管理职能。为防止炒卖和舞弊行为，国家保障房公司应对保障房流转 实行“封闭循环”制度，即凡是涉及保障房的任何租售行为必须在保障对象之间、保障对象和国家保障房公司之间进行，并且明确租售价格必须按照地方政府的规定 价格执行。

　　四、上海自贸区金融改革是发行保障房票据的战略机遇

　　前文提过，我国保障房建设的根本矛盾是投入不足。换言之，是钱从哪里来的问题。成立国家保障房公司，首要任务正是解决融资问题。过去几年的实践 表明，以财政支出建设保障房的效果很不理想，这条路已经难以为继。因此，我国很有必要采用市场融资为主、财政支出为辅的保障房建设新路子。具体来说，在上 海自贸区金融改革背景下，发行保障房票据进行市场融资是一条可取、可行、可靠的新路子。

　　(1)可取性分析。毋庸讳言，目前地方政府的保障房建设融资手段只满足于融资成功，把未来的偿债责任留给中央政府，造成权责关系不清、风险隐患 大等严重问题，因而是不可取的。由国家保障房公司统一发行保障房票据，通过资产负债表可以清晰体现出中央政府和地方政府、政府和投资者之间的责、权、利， 容易掌控财政政策的风险。此外，保障房票据作为一种新的国债品种(甚至可以做成一个系列品种)，丰富了国债品种，有助于中央银行的公开市场操作，反过来可 以获得货币政策的配合。由于中央政府的宏观经济调控手段主要是财政政策和货币政策，而发行保障房票据对财政政策和货币政策都有利，因而是可取的。

　　(2)可行性分析。保障房票据是一种专门用于筹措保障房建设资金的特种国债，对国家经济生活将产生较大影响。发行保障房票据是否可行，取决于三个主要因素：潜在投资者的认可、各方参与者的配合、发行手段的有效性。

　　1.潜在投资者的认可。要获得潜在投资者的认可，需要弄清楚两个基本问题：潜在投资者是谁?潜在投资者的需求是什么?我国从恢复发行国债以来， 金融机构逐步成为国债的主要购买者，其中银行是主力。随着我国债券市场的发展和金融机构壮大，越来越多的非银行金融机构也仿效银行以国债作为重要投资工 具。可见，金融机构是保障房票据的潜在投资者。在市场经济条件下，金融机构购买国债是一种投资行为。如果希望金融机构购买保障房票据，就必须满足金融机构 对投资回报的需求。和其他种类的国债相比，保障房票据不仅具有国家信用作为偿债基础，还具有房屋资产及租售收益作为另一个偿债基础。随着我国城镇化的发 展，保障房的房产价值和租售收益都将相应提高，保障房票据的未来溢价可以达到投资者的预期值，房屋租售收益则可以覆盖票据的大部分利息，财政仅需负担小部 分利息。对投资者而言，保障房票据的优点很突出，完全可以满足投资回报的需求。

　　2.各方参与者的配合。发行保障房票据所涉及的各方参与者包括中央政府、地方政府和金融机构。只有实现了各方利益多赢，才能促使各方参与者配合 一致。中央政府的利益：发行保障房票据其实是将中央政府的间接财政压力(即用于保障房建设的地方政府性债务)转变成直接财政压力，原因是地方政府性债务的 实质也是国债，中央政府实际承担着最终偿债责任。可以说，发行保障房票据并未给中央政府新增财政压力，而是财政压力的形式从间接转变成直接，这种转变有利 于中央政府推进中央和地方的事权改革，符合中央政府的利益。地方政府的利益：在发行保障房票据的收入中，相当大一部分是补偿地方政府的土地投入，这大大减 轻了地方政府的负担，符合地方政府的利益。金融机构的利益：发行保障房票据是一种完全市场化的融资手段，政府和金融机构在交易时具有平等的地位，银行等金 融机构不再被当作保障房建设的提款机，符合金融机构的利益。

　　3.发行手段的有效性。通过财政部、人民银行、国家开发银行等部门的长期努力，我国债券市场已经建立了齐全的基础设施，积累了相当成熟的销售技术和成功的金融创新经验，因此我国具备有效的手段可以确保顺利发行保障房票据。

　　(3)可靠性分析。可能有观点认为，保障房建设采用行政手段简单易行，比严苛繁琐的市场化手段更可靠。实际上，市场化手段看似严苛繁琐的缺点， 反而体现其反对资金浪费、强调投资效率、重视成本控制的巨大优点。然而，保障房建设的市场化之路决非坦途，所面临的最大困难是：在我国货币供应量偏大、地 方政府性债务偏重的不利条件下，中央政府如何通过资本市场为保障房票据开辟可靠的巨额资金来源。

　　成立以金融改革为侧重点的上海自贸区是我国的重大改革举措，在客观上为保障房建设的市场化之路提供了战略机遇。上海自贸区金融改革一旦实现人民 币资本项目可兑换，非人民币资本(例如美元资本)可以投资我国的债券市场，也就意味着可以投资保障房票据。我国拥有3万多亿美元的外汇储备，但可供外汇储 备投资的工具却屈指可数，目前只能高度依赖美国国债、美国住房抵押债券等外国债券。由于规模过大、投资工具过少和人民币升值预期等不利因素的叠加效应，外 汇储备的管理部门例如国家外汇局、中国投资公司一方面承担着使外汇储备保值升值的极大压力，另一方面背负着以购买美国债券为美国经济买单的冤枉骂名。在满 足国际支付的需求之外，通过上海自贸区开展人民币资本项目可兑换试点，使用部分富余的外汇储备购买保障房票据，既可解决我国外汇储备的投资难题，又使我国 中低收入者直接受益。

　　具体来说，如果上海自贸区的人民币可兑换试点一时无法放开，中央政府可特批国家外汇局、中国投资公司等外汇储备管理部门以其持有的美元购买保障 房票据，国家保障房公司再将票据收入的一部分支付给地方政府用于冲抵银行债务，剩余部分支付建筑安装费用。在这个过程中，地方政府通过土地投入冲抵了银行 的债务，由国家保障房公司承接银行的债务，并通过保障房资产的租售收益支付银行的债务本息。通过国家外汇局、中国投资公司的投资示范作用，可以带动国内外 的资本长期购买保障房票据，以此满足保障房票据还本付息的需要。因此，以上海自贸区金融改革突破保障房建设困境，不仅对上海自贸区本身改革和保障房建设都 有利，而且对外汇储备管理有利(巨额且稳定的外汇投资对优化头寸管理和提升长期收益都有帮助)，运作过程还具有风险可控的优点，能够使改革整体地、可靠地 推进。

　　五、结束语

　　改革开放以来，庞大的农民工群体为国家的工业化长期付出廉价劳动力和忍受不公平的经济待遇，为我国经济高速增长做出了无可估量的贡献，事实上形 成了一种新形式的工农业剪刀差。如果不消除这种剪刀差，以农民工现象为主要特征的城乡二元经济结构就无法根除，将严重阻碍我国经济持续稳定地发展。通过在 实施城镇化战略中大力推进保障房建设，不仅使城镇中低收入者受益，还能使上亿农民工比较迅速地从居无定所的流动打工者转变成安居乐业的产业工人，为我国经 济增长注入长期动力。因此，保障房建设的定位还应进一步强化，进度还应进一步加快。

　　为了使保障房建设达到效率高、效果好的目标，按照十八大三中全会提出“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用”的改革方向， 本文主张保障房建设要走市场化之路，主要内容是采用市场融资为主、财政支出为辅的保障房建设新路子，理顺中央政府和地方政府的财政支出责任关系，成立国家 保障房公司发行保障房票据，建立既遵循市场规律又符合国情的保障房运行体系。