1998年的住房制度改革确定了以产权私有化为主的符合市场经济发展规律的住房制度，改变了住房福利实物分配的方式，推进了住房供给市场化的进程，有效地发挥了市场在配置住房资源方面的作用，房地产及其相关产业得以迅速发展，已经成为促进国民经济持续快速发展的重要因素之一。住房供给能力的显著提高，及房地产行业对经济增长促进作用的发挥，都证明了房地产市场化改革方向的正确性。同时，由于制度建设方面的滞后，我国房地产行业在取得较大发展的同时也出现了一些问题，值得注意。今后一段时间我国的房地产行业将继续发展，坚持房地产市场化发展方向，同时加快相关制度建设并以此来促进房地产市场的进一步完善，这对于更加充分地发挥市场在房地产行业资源配置中的作用、保证房地产行业继续快速发展并以此带动国民经济增长至关重要。

　　完善房地产法规体系

　　我国房地产法律法规体系的建设和完善任重而道远，在现有相关法律法规的基础上，首先要研究制定《房地产法》来规范和约束房地产业运行中企业、政府、行业协会等各相关主体的市场行为，并作为房地产业的一项基本法律，为房地产业其他方面的相关立法提供基本依据；其次要与《反垄断法》及《反不正当竞争法》等维护市场秩序的基本法律相配合，出台维护房地产市场秩序的相关法律法规，将法律作为政府对房地产行业进行监管和调控的重要手段；再次要对各部门及各地方政府的立法行为进行全面协调，使其统一到《房地产法》的基本框架内，中央有关机关要对地方政府的立法行为进行严格监督；此外还要依据《物权法》对现有房地产相关法律进行修改，并在今后实施过程中不断进行检验、调整和完善。

　　加快住房保障体系建设

　　针对当前住房保障政策存在的问题，我们建议：

　　一是国家应尽快明确我国住房保障政策的保障范围和覆盖面。为统一社会各界对政府提供的住房保障的覆盖范围和覆盖面的理解和认识，国家应尽快明确政府所能够提供的住房保障政策的覆盖范围和覆盖面。按照建立社会主义市场经济体制和让市场在资源配置中发挥基础性作用的要求，并参考和借鉴目前世界绝大多数国家实行住房保障制度的经验，在目前我国市场经济体制已经确立的新形势下，我国住房保障政策的覆盖范围应严格限定在2007年国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发〔2007〕24号)规定的“低收入家庭”范围，在覆盖面上应限定在约占城镇居民家庭总数的20%以下为宜，即使考虑到由于全国各地经济发展不平衡和居民收入差距较大的情况，住房保障覆盖范围可以向“中等偏下收入家庭”有所延伸，但在覆盖面上应不超过城镇居民家庭总数的30%。这既保障了弱势群体的居住权利，也有利于充分发挥市场机制在城镇居民住房生产和消费领域的配置资源的基础性作用，符合我国完善社会主义市场经济体制的改革方向。

　　二是加快建立以廉租房为主体、规范运作的住房保障制度。为此，一要对目前超出政府提供住房保障政策内涵和范围、运作不规范的各类住房保障政策进行全面清理。逐步限制乃至取消目前正在运作的经济适用房政策、双限商品房政策；根据机关和国有企事业单位工资改革进程，逐步取消各单位自行制订的住房补贴政策，将住房补贴纳入职工工资收入进行监管。将目前各城市正在酝踉出台的经济出租房政策纳入廉租房范围进行统一实施和管理。二要逐步扩大目前廉租房的覆盖范围和覆盖面，未来的廉租房覆盖面要逐步拓展到覆盖目前实施经济适用房政策的城镇居民低收入家庭。同时，要进一步推进廉租房政策的精细化管理，城镇低收入家庭总数众多，不同家庭之间收入差距也很大，为此，政府对廉租房要根据不同低收入家庭的实际收入水平状况制订精细化的实施保障方案，例如对低收入家庭群体中的最低收入家庭租用政府提供的廉租房，实行低租金甚至是零租金政策，而对绝大多数低收入家庭实行符合其支付能力的租金政策。与此相对应，在实行住房补贴时，对最低收入家庭实施高补贴政策，而对绝大多数低收入家庭实施符合其支付能力的适宜标准的补贴政策等。实行廉租房政策的精细化管理，使住房保障政策更加贴近城镇居民的住房保障需求，更加人性化，更能够体现“以人为本”、建设和谐社会的科学发展观要求。

　　三是加快推进城镇居民享受廉租房优惠政策的退出机制建设。各级政府的住房保障实施管理部门应在调查研究的基础上，尽快建立本地区享受廉租房优惠政策待遇的城镇居民收入档案管理制度和收入变化追踪制度，对那些因工作岗位和职位变化、收入水平提高、实际收入水平已经超出享受廉租房优惠政策准入门槛的城镇居民，应尽快取消其居住低租金廉租房的资格或取消其享受廉租房补贴待遇，完善相关退出机制，切实保证那些真正需要住房保障的城镇低收入家庭能够享受到政府提供的廉租房优惠政策待遇，实现廉租房建设和经营的良性循环和健康运作。

　　四是明确划分中央和地方政府在住房保障政策方面的职责范围。鉴于目前我国中央和地方政府在社会保障事权划分的现状，在近期我们可以明确认定城镇居民住房保障属于地方政府事权，主要由地方政府承担住房保障的财政支出责任，同时中央政府增加对城镇居民住房保障方面的支持，可主要采取增加对地方政府的转移支付来实施。中央政府用于支持地方政府建立城镇居民住房保障制度的转移支付资金资金来源，主要从中央财政每年的增收收入中拨付。为增加地方政府增加住房保障支出的积极性，中央财政对地方财政的住房保障转移支付可采取激励性的“专项转移支付”方式来实施，即中央财政对地方财政的专项转移支付资金规模与地方财政用于住房保障方面的支出直接挂钩，地方财政用于住房保障方面的支出规模越大，则地方财政能够获得中央财政给予的住房保障专项转移支付资金规模就越多。通过中央和地方的双向联动，不断扩大各级政府对住房保障的财政资金支出规模，满足建立城镇居民住房保障制度日益扩大的资金需求。

　　改进房地产行业的管理与调控

　　在完善房地产管理体制方面，一要加强政府特别是地方政府的法律意识，强化政府的执法力度。要在不断完善房地产法规体系的基础上提高政府的法律观念和意识，避免行政手段的过多使用。逐步建立相关的约束和考评机制，强化政府在职权范围内对于扰乱房地产时常秩序的企业依法进行处罚。

　　二要建立政府管理的长效监督机制，逐渐减少和防止地方政府的短期行为。对于城市土地的使用要通过严格论证而进行合理规划，避免由于政府追求短期利益而造成土地资源浪费；要建立相应的问责制度，对于造成严重浪费的政府行为进行追究。

　　三要发挥房地产行业协会在行业自律和行业管理中的作用，注重行业协会和政府部门在管理职能上的分工，发挥各自在房地产行业管理中的优势，相互补充。首先，通过相关法律对房地产行业协会在房地产业管理中的地位做出明确规定，确立行业协会对房地产业管理的权威，并逐渐健全房地产行业协会的法人治理结构，提高其社会合法性基础；其次，逐渐扩大行业协会在房地产业管理中的职能，使其能完成对行业的日常管理；再次，要建立对行业协会的监督机制，以克服行业协会管理可能带来的负面影响。

　　在改善房地产调控方面,一要进一步明确和细化房地产调控目标。目前来看，宏观调控应以促进房地产业健康发展为目标，防止房地产价格出现大幅度地上涨或下跌。首先要引导房地产投资以适度的规模增长，这既关系到房地产行业的供给能力，也影响着固定投资的规模从而对宏观经济的运行发挥作用；其次应当保持房地产价格与名义国内生产总值或人均可支配收入的增长幅度相适应，避免变动幅度的长期过度偏离。从长远看，房地产宏观调控的目标应该达到让人人享有适当的房住。

　　二要加强政策制定的统一性和系统性。房地产宏观调控是个系统工程，某一个职能部门和单个政策都难以从根本上、全局上完成这一任务。因此，建议在国务院下属设立专门的全国房地产形势研究部门，对房地产宏观市场进行实时的跟踪监测，在需要实施房地产政策时，统一协调城市规划、土地供应、财政金融、信息公开和舆论宣传等各种手段进行综合治理，事后及时对调控政策进行绩效评价，根据反馈对政策进行调整。

　　三要提高地方政府落实宏观调控的积极性。近年来，我国房地产调控政策的着力点从开发商的投资规模转向为居民的购房需求等，但从实践来看都未能达到预期效果。建议在未来的调控中将调控着力点向调控地方政府行为转移，提高地方政府落实国家宏观调控政策的积极性，具体可以从以下三个方面入手：一是改革地方官员的政绩考核制度，减少GDP、城市建设等经济指标，增加中低收入居民居住情况等民生指标；二是改革、完善分税制度，使地方政府的事权与财权相对称；三是改革土地收益制度，将地方政府的土地出让金收入适度地收归中央政府，减少地方政府对土地收入的依赖。

　　优化房地产税收体系

　　针对目前我国房地产税收体系中存在的问题，建议在借鉴国际经验和考虑我国现实情况的基础上优化税制设计，避免重复征税，改变流转环节畸重而保有环节过轻的现状，逐渐向宽税基、少税种、低税率的方向靠拢：

　　一要清晰划分房地产租、费、税，明确利益相关各方的责任、权利和义务。改革土地出让金的收取方式，从一次收取改为分年收取，避免地方政府过度追求一次性土地出让收益而产生“短期行为”；对收费项目进行严格清理，取消必要服务性收费之外的收费项目；依据我国实际情况的变化对房地产相关税种的计税范围和税率进行适当调整。

　　二要应遵循市场经济的要求，逐步实行按照市场评估价值计税，对城镇居民自有自用的房地产征税，以发挥不动产税在筹集财政收入、调节贫富差距和抑制房地产过度投机等方面的作用。

　　三要理顺流转环节税收，鼓励存量住房合理流动。目前，在二手房交易过程中，税种较多，税率较高，并存在重复征收。应重新理顺流转环节税收设计，鼓励小户型、低总价的普通住房流通，这对于盘活住房存量市场，满足不同类型、不同层次的房地产需求具有积极作用。

　　四要通过税收调节增强低收入家庭自购住房的支付能力。如对购买自住第一套住宅的低收入家庭实行个人所得税减免以增强这部分群体的住房消费能力，同时也使政府的保障压力有所缓解。

　　加快推进房地产要素市场建设

　　在完善土地市场方面，要在制度上保证发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用，形成反应市场供求状况、资源稀缺程度和环境损害成本的价格形成机制，引导土地资源实现优化配置。

　　一要在现有基础上进一步完善土地储备制度和土地招拍挂制度。制定规制土地储备制度的法律框架，使土地储备制度真正发挥调控土地供给、平衡市场的功能，防止其成为地方政府“经营土地”的工具。各级土地行政主管部门要依照法律规定，建立和及时更新基准地价，随着市场的不断发展和成熟，基准地价应不断更新并公布，依据市场变化适时调整。基准地价的基本内容要以适当形式在制定场所或媒体公布，并接受查询。同时公布土地交易信息和土地规划信息、土地计划信息等，有条件的还应公布土地市场分析报告、地价指数和年度报告等，逐渐建立信息充分、成熟有效的土地市场。

　　二要明确政府在土地市场中的权力和责任范围。首先应对地方政府的征地范围进行适当限制，防止地方政府在“经营土地”的冲动下而滥用征地权。其次要对土地收益进行合理分配，按照土地的公平价格来对失地农民进行补偿，一方面对地方政府进行城市建设所获得的稳定的收入来源进行制度安排，统一土地税费，统一征收土地财产税，另一方面要统筹安排土地收益，协调各方面的利益，将更大比例的土地收益用于新农村建设，让农民能更多分享土地出让收益。

　　三要打破地方政府对土地一级市场的垄断，实现从国家垄断供地到农村集体和国家共同供地的转变。根据中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，我国将保留土地分别由国家和农民集体所有的制度框架，与此同时改革现有征地制度，“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，让农村集体建设用地与国有用地“同权同价”，保障农民以土地参与工业化和城市化的权利，这打破了现有“非农建设用地必须征为国有”的格局，赋予农村集体土地与国有土地同等的地位，这是对现存土地管理制度的重大改革，也标志着中国在破除城乡二元体制上迈出了关键的一步。但这一政策的突破还需要一系列法律修改和制度配套，如对赋予地方政府低价征用农地、高价卖出权利的《土地管理法》进行修改等。

　　在完善房地产金融市场方面，具体可以采取如下措施来拓宽住房融资渠道，完善住房金融体系：

　　一是尽快研究推出房地产投资信托基金(REITs)产品的实施细则。房地产投资信托基金是一种通过发行；基金受益凭证募集资金，由专门投资管理机构运作，投资于房地产物业或相关物权，并将投资收益按比例分配给投资者的信托投资基金产品。房地产投资信托基金是境外房地产市场的重要融资工具，可以投资于各种房地产项目，包括出租用公寓楼、购物中心、写字楼、医疗中心、饭店、娱乐场所和仓储设施等。房地产投资信托基金享有税收优惠，至少75%的资产是房地产投资，且90%的税后收益必须分配给投资者。

　　二是开展不动产证券化试点。主要是借鉴信贷资产证券化的思路，将房地产企业拥有的成熟物业进行打包，形成具有稳定租金收入现金流的资产池，以此现金为支持发行受益凭证，通过先期赎回约定为房地产企业提供长期、稳定的资金。

　　三是发行项目债券。项目债券是指仅以所开发的项目为依托，以项目收益为偿债基金来偿还本息的专项债券。房地产开发企业可以选择符合国家政策的开发项目并以该项目的名义在合时的市场上发行项目债券筹集资金，将所筹资金按照协议安排分阶段投入到项目建设中，并用回笼资金逐渐归还投资人本息，换回项目债券。为了确保项目债券融资的方式能够顺利实行，首先必须要建立和完善相关的法律和法规，并可以考虑在一些大型企业的优质项目上进行试点。

　　四是积极拓展房地产开发企业的股权融资渠道。具体可采取改造代办股份转让系统的办法。代办股份转让系统是由中国证券业协会组织设计，并进行监管，具有资格的证券公司参与，为非上市股份公司提供股份转让的场所。代转让系统主要利用深圳证券交易所系统进行股份转让业务，最初是为了解决原法人股市场历史遗留问题和证券交易所退市公司的股份流通问题而成立的。代转让系统未来有条件成为非上市公司股份公司的股票交易系统，并可增加增发股份、募集股份的功能，从而实现包括房地产企业在内的代办交易企业的融资目的。