“农村人均建设用地标准远远超过城市人均，而建设用地的总量，两者差距则更加明显。”上海市规划和国土资源局(以下简称“规土局”)的相关负责人士在6月29日的新版《上海市房地产登记条例》(以下简称“《条例》”)新闻会上表示。

　　该人士透露，上海市政府层面早就要求规土局尽早出台关于农村土地流转的相关办法，并在下半年展开试点。但时间已经跨入2009年下半年，相关的办法还在研究、酝酿阶段，试点能否如期展开?

　　对此，该人士表示，将抓紧推进相关工作，下半年争取早日展开试点。

　　2010年上海市区面积预计将达到800平方公里，而上海全市土地面积达到6340.5平方公里，农村土地流转大门一旦打开缝隙，几乎将意味着上海土地市场形成以来的最大变局。

　　“据我了解，在农村土地流转方面，上海很可能较其他省市的尝试要有更新的突破。”上海财大教授、上海市房产经济学会副会长印堃华认为。

　　城乡一体的土地管理模式

　　值得一提的是，进入6月份，去年年底由原上海市房地局分拆而成的上海市住房保障和房屋管理局、上海市规土局先后召开房、地分家后的首次新闻发布会。选择在6月29日亮相的上海市规土局，上来便抛出了农村土地流转的“重磅炸弹”。

　　“房地分家尘埃落定后，两个部门已经全面展开各自职责。规土局的成立并运转，将集中更大的精力管理上海土地的各个层面，而农村土地流转的难题，无疑成了最受人关注的焦点。”上海市房地系统的一位内部人士坦言。

　　根据6月30日公布的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈上海市人民政府机构改革方案〉的通知》(厅字〔2008〕17号)的规定，设立上海市规划和国土资源管理局，其在土地管理方面的职责更为明确：严格土地资源管理，加强土地供需调控和总量平衡，落实最严格的土地管理制度;负责土地使用权和集体土地所有权登记管理工作，负责地籍和土地利用现状调查管理，依法对土地权属争议进行调处，指导建立地籍数据库和土地利用现状数据库;统一管理城乡土地资源，负责城镇建设用地规模的总量控制和用途管制，并承担监管责任;指导农村集体非农土地使用权的流转管理。

　　上述这位房地系统的内部人士表示，明确权责，正是上海土地尤其是农村土地管理新阶段的强烈信号。

　　而这位规土局的负责人明确指出，上海政府的土地管理工作将发生重大转变，从此前的城市土地管理模式向城乡结合的土地管理模式转变。

　　一字之差的背后，则是总量远远超过上海市市区土地的农村各类土地，成为今后土地管理和运作体系的重中之重。

　　《条例》明确，土地登记的范畴还应包括集体土地所有权、农村宅基地、农用地使用权的登记。“建立城乡一体的土地管理模式，农村土地的确权发证是基础。”上述负责人指出，前提就是产权明晰。

　　据了解，下阶段，上海规土局将积极探索研究，根据《物权法》等法律法规，在试点的基础上制定有关的集体土地所有权、农用地使用权、农村宅基地的登记办法，进一步完善土地登记体系。

　　在酝酿、试点农村土地流转的另一面，其实是城市建设用地日益紧缺的瓶颈。况且，上海市对城市建设用地的管理将进一步严厉。

　　这位负责人表示，今后将重点管理开发商擅自变更土地开发的单位规模，禁止开发商以往任意分割宗地，明确了土地登记以宗地为基本单元。“同时，控增逼存将继续加大力度，合理处理存量、闲置的建设用地。”

　　漫长探索：开拓“土地蓝海”

　　农村土地流转探索方面，全国范围内，上海并不是走在最前面的。

　　十七届三中全会后，各地加速了农村土地流转的政策法规制定和探索进程。北京、天津、河南、河北、吉林、广东、山东、江苏等多个省市已经成为土地流转的典型。在目前的模式中，基本呈现南北两类特点鲜明的模式：北方流转方式呈现出政府“国有化”主导及农村集体组织主导，南方则主要为农户自主流转为主。

　　事实上，上海农村土地流转的尝试由来已久，例如上海早在松江等郊县展开农村宅基地置换的多个试点，只不过，这些并未上升成全市范围内统一的运作政策法规并推广。

　　而这一次，相关研究探索的目标直指形成统一的政策法规、进而全市推广。“根据上海市委市政府的要求，规土局正在研究、制定相关办法，同时管理、登记农村集体土地、宅基地等的课题研究也在同步推进，将为下半年进行农村土地流转试点做好准备。”这位规土局的负责人透露。

　　不过，上海市农村土地流转试点和全国其他省市探索面临着类似的难题。该规土局的负责人坦言，目前主要存在两大难题，首先是农村土地权属不够清晰，还不具备流转的充分条件;其次，农村土地流转是一种有限制的流转，目前如宅基地限于本乡、本镇内，符合申请流转条件的集体建设用地也是限制型流转，只限于本乡本镇集体企业使用。“上海和全国其他省市的探索一样，就是努力突破这两大难题。”该负责人表示，探索的流转方式的方向是明确的，就是同地、同权、同价。

　　印堃华分析，虽然就时间和进程而言，上海落后于国内其他省市，但在具体的流转模式方面，上海即将出台并试点的方案，很有可能实现新的突破。他建议，农村土地明确禁止进行商品住宅的开发和销售，但可以考虑集中相关农村建设土地资源，进行出租房屋的开发，用于农民工为主的群体的租赁。这种模式中，农民可以以土地入股，采取股份合作式的公司形式展开。

　　另外，印堃华还提出，是否可以考虑在条件相对较好的农村地区，将非农建设用地集中后，用于自住经营、出租的商业物业的开发，坚持土地集体所有制的前提下，进行集中使用、自由经营。在宅基地方面，可以利用目前区域置换试点的经验，进行成片大规模的置换。

　　“针对目前采取产权制度限制农村土地流转的情况，是否可考虑用规划、土地用途等环节去限制、规范农村土地流转后的使用，在这个前提下，甚至考虑产权转移的可能模式。”印堃华大胆推测。

　　值得注意的是，上述上海规土局负责人强调，所有就农村土地流转的探讨和尝试，都须在坚持耕地红线的前提下进行，不过农村土地的流转方式最终如何创新，有一点必须明确，建设用地的总量将不再增加，保护耕地是第一位的。